仿佛一輛“咣當(dāng)”作響但仍在快速向前的大卡車，廣東經(jīng)濟(jì)在繁榮中頻現(xiàn)隱憂。這個經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)22年居全國首位的省份，近年來展開了日益頻繁的自我檢修，最新舉措是改革省以下財稅體制，提高省級財政收入比重。

這項措施的要點(diǎn)是，廣東省對營業(yè)稅（不含各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅以及省級固定收入營業(yè)稅）、企業(yè)所得稅（不含屬于中央固定收入和省級固定收入的企業(yè)所得稅）、個人所得稅（含利息所得稅）、土地增值稅等幾大主要稅種的地方收入部分，實(shí)行新的稅收分享辦法：以2010年為基數(shù)年，對新增部分，省級與市縣分享比例由“四六分成”調(diào)整為“五五分成”。

方案歷經(jīng)兩年醞釀，自2011年1月1日起實(shí)施。這意味著省以下各級財政給省里上繳的錢更多了。

廣東省財政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，集中財力的目的在于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化——廣東將此列為“幸福廣東”的核心內(nèi)容之一。

但是，“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，上邊掌控越來越多，下邊做事越來越難”，這是中國自1994年實(shí)施分稅制之后，各地對中央的抱怨。廣東此番調(diào)整稅收分享比例，亦面臨同樣難題。

省內(nèi)兩極分化

廣東兩極分化嚴(yán)重，區(qū)域發(fā)展極不平衡，過去當(dāng)?shù)毓賳T經(jīng)常說，“全國最富的在廣東，最窮的也在廣東”。

廣東省政協(xié)專題調(diào)研組2010年下半年的調(diào)研顯示，至2009年底，全省貧困村仍有3409個，主要集中在粵北和東西兩翼地區(qū)，相對貧困和未穩(wěn)定脫貧的貧困戶高達(dá)70多萬戶，共計316.5萬人。全省仍有225.6萬戶人家居住在泥磚茅草房，其中住茅草房的還有7萬多戶。

清遠(yuǎn)市陽山縣孟山村是廣東最窮的村莊之一。據(jù)媒體報道，全村378戶中，年人均純收入1500元以下的貧困戶占127戶437人，另有低保五保69戶171人，20多位40歲以上的男人打光棍。2009年該村集體經(jīng)濟(jì)收入僅4800元，無法維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，更遑論教育、醫(yī)療、農(nóng)地灌溉等基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

這僅是廣東貧困地區(qū)的縮影之一。廣東省政協(xié)的專題調(diào)研報告稱，目前珠三角人均GDP相當(dāng)于山區(qū)的4.04倍；全省城鄉(xiāng)居民收入差距已由2000年的2.67∶1擴(kuò)大到2009年的3.12∶1。

廣東省共有67個縣（市），土地面積和人口分別占全省的84％和60％，但其生產(chǎn)總值僅占全省16.9％，財政一般預(yù)算收入為243.71億元，僅為全省的7.4％；而浙江省2006年縣域GDP就已達(dá)到8281億元，占全省的63.1％；縣域財政總收入達(dá)到651.13億元，占全省的44.3％。

與這些數(shù)字相對應(yīng)的，是這些貧困地區(qū)對公共服務(wù)的支付能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)珠三角地區(qū)居民在追求名醫(yī)、名校、名師或貴族學(xué)校時，貧困地區(qū)居民卻在為留住一位普通的教師、醫(yī)生（兼做護(hù)士）而煞費(fèi)苦心；由于自身無力投入，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、文化娛樂、治安維護(hù)、社會救助等本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)內(nèi)容仍是奢望。

“幸福廣東”構(gòu)想

2009年底，廣東省政府印發(fā)了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》（下稱《綱要》），從公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障八大方面，制定了廣東推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)與實(shí)施路徑。提出到2020年，將基本做到“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

《綱要》對“基本公共服務(wù)均等化”的定義是：在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡可能使居民享有同樣的權(quán)利，享受水平大致相當(dāng)?shù)幕�本公共服�?wù)。并提出，將堅持“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則，基本公共服務(wù)供給重點(diǎn)向農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群體傾斜：

——教育方面，擬逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一預(yù)算撥付、統(tǒng)一監(jiān)管的公共教育體系，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化、12年高中教育普及化、職業(yè)技術(shù)教育體系化、高等教育大眾化，教育整體水平和綜合實(shí)力居全國前列，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。

——公共衛(wèi)生方面，希望能用十年時間建立起比較完善的公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系、比較規(guī)范的藥品供應(yīng)保障體系和比較科學(xué)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成多元辦醫(yī)格局，“讓人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”。

——公共文化方面，要讓城鄉(xiāng)群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進(jìn)行公共文化欣賞、參與大眾文化活動等基本文化權(quán)益得到有效保障。

——公共交通方面，到2020年，要基本建成惠及城鄉(xiāng)、全民共享的安全、便捷、經(jīng)濟(jì)、可靠的多層次城鄉(xiāng)一體化公共交通服務(wù)體系，有效滿足居民出行需求。

——生活保障方面，要讓城鄉(xiāng)全體居民、享有在全國處于較高水平的、具有相當(dāng)高均等化程度的社會養(yǎng)老體系。

——住房保障方面，形成以廉租住房制度（將非戶籍人口亦納入其中）、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、政策性租賃住房制度和住房公積金制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)基本住房保障制度體系，解決人均住房建筑面積15平方米以下的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房問題；基本完成農(nóng)村特困戶危房改造，農(nóng)村整個家庭均喪失勞動能力、無能力改造自住危房（含泥磚、茅草房）的老、孤、寡、殘人群得到妥善安置。

自中共十七大報告明確了財政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的方向和任務(wù)以來，這是全國首份基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要。

廣東省副省長劉昆在接受《南方日報》采訪時稱，廣東產(chǎn)業(yè)升級要求通過基本公共服務(wù)均等化提高勞動者素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由人口大省向人力資源強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變；共享式發(fā)展迫切要求通過基本公共服務(wù)均等化建立起完善的再分配機(jī)制，有效緩解城鄉(xiāng)和區(qū)域差距；內(nèi)源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展也迫切要求通過基本公共服務(wù)均等化穩(wěn)定廣東社會成員對未來的預(yù)期，提高消費(fèi)率。

此外，他還指出，日益增長的社會公共需求與政府公共服務(wù)供給不足的矛盾如果長期得不到解決，將會把經(jīng)濟(jì)發(fā)展推向結(jié)構(gòu)性失衡的邊緣，也會使社會發(fā)展面臨斷裂的危險。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型客觀上要求財政支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提供基本公共服務(wù)，解決基本公共服務(wù)供給不足且不均等的問題。

財力保障

但推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須有穩(wěn)定可靠的財力保障。

廣東省財政廳廳長曾志權(quán)告訴財新《新世紀(jì)》記者，經(jīng)過測算，2009年至2020年，廣東投入到基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政資金需24812億元，年均新增投入至少需要292億元。

但在現(xiàn)行財稅體制下，2010年廣東省級一般預(yù)算收入為863.25億元，占全省一般預(yù)算收入的比重僅19.1％。在這種情況下，要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，壓力極大。

廣東省財政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這種現(xiàn)狀迫使廣東通過調(diào)整省和市縣政府間財政收入分配格局，為最終實(shí)現(xiàn)全省基本公共服務(wù)均等化提供財力保障。

歷經(jīng)兩年醞釀與“議價”，《廣東省調(diào)整完善分稅制財政管理體制實(shí)施方案》（粵府（2010）169號文，下稱《方案》）于年初出臺。

《方案》提出，在前述四大稅種的省級與市縣分享比例，由“四六”調(diào)整為“五五”之外，廣東還改變了過去按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的做法，除南方電網(wǎng)公司、中國電信廣東公司、中國移動通信集團(tuán)廣東有限公司、廣東電網(wǎng)公司、廣東中煙工業(yè)有限責(zé)任公司和省粵電集團(tuán)有限公司等企業(yè)所得稅以及中央返還總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅，繼續(xù)作為省級固定收入，其他企業(yè)所得稅的地方收入部分全部改成由省級與市縣按“五五”比例分享。過去的做法則是，除省級固定收入，隸屬市縣的企業(yè)所得稅歸市縣財政。

廣東省財政廳表示，為保障市縣既得財力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性，廣東擬按照“存量不變、增量調(diào)整”的原則，將確定2010年為基數(shù)年，對此稅收基數(shù)上新增的部分實(shí)行新方案，存量部分則維持老辦法不變。

2010年廣東全省財政一般預(yù)算收入將達(dá)到4515.72億元，同比增長23.7％。按此粗略測算，如果2011年廣東財政一般預(yù)算收入增長15％，則增量部分可達(dá)670億元以上，按“五五”分稅制，則廣東省級一般預(yù)算收入可增加300億元左右，其中省以下各級財政將向省級財政多繳20億元-30億元。

這些稅收將主要來自廣州、東莞、佛山、惠州、中山、珠海等幾大珠三角城市。過去這些城市對廣東財政收入的貢獻(xiàn)率為80％左右。深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不向省級財政分享稅收收入。

“我們算了一下，按照新的分稅辦法，2011年廣州市要多拿出10個億�！睆V州市財政局長張杰明告訴財新《新世紀(jì)》記者，“去年來自廣州的財政收入一共有3270億元，中央分走了2100億元左右，省里分走了300多億元，自己留了870億元。另外廣州去年土地出讓金也有400多個億，而今年的財政收入還會增長，所以這10個億對廣州不是太大問題�！�

張杰明表示，盡管大家都希望能留下更多錢，但他仍對稅收分享改革表示理解。

“省里有省里的難處。”佛山市禪城區(qū)財政局副局長林劍偉也這樣說。

不過，財新《新世紀(jì)》記者在采訪中了解到，財政上捉襟見肘的欠發(fā)達(dá)地區(qū)則頗感憂慮——錢集中上去后，最后怎么分配？財權(quán)與事權(quán)能否界定得更清楚？

“蛋糕”怎么分？

“現(xiàn)在有一種傾向，錢都要往上集中，但上邊往往只調(diào)收入（分配比例），不調(diào)支出（指轉(zhuǎn)移支付方式）�！痹�江門市財政局局長、現(xiàn)江門市人力資源與社會保障局局長俞雪花說。她希望這次省里能夠兩者兼顧，“否則對欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，這個政策就是雪上加霜�！�

在1月24日召開的廣東省十一屆人大四次會議財經(jīng)委員會預(yù)算審查座談會上，云浮、茂名、湛江、陽江等地人大代表均直言不諱，對新的稅收分享方案提出異議：“粵西各縣市（區(qū)）財政可支配財力本來就非常有限，新辦法出臺后，將更加削弱這些地區(qū)財政的可支配財力，加劇財政運(yùn)轉(zhuǎn)的困難�！眮碜悦�名的廣東省人大代表吳勝真說，他希望省政府能真正加大對粵西財政困難縣市（區(qū)）的政策傾斜，增加對這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

“改革后，云浮的市級財政起碼減少了6000萬元�！痹聘〈�表楊小清提出，財政體制改革及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化并不是改變“四稅”分享比例這么簡單，“應(yīng)該有更細(xì)致的資金管理和使用辦法”。

曾志權(quán)向代表解釋，此次省級集中的財力很大一部分，都將用于縣級以下政權(quán)的財力保障，計劃用三年的時間基本消化縣級基本財力保障缺口，并幫助縣級基本財力保障水平達(dá)到6萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)�！斑@是從發(fā)達(dá)地區(qū)拿錢支持困難地區(qū)�！痹�志權(quán)讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)代表不要擔(dān)心，“慢慢會看到，你們是受益者�！�

不過，省內(nèi)多位財稅部門負(fù)責(zé)人告訴財新《新世紀(jì)》記者，迄今為止，他們尚未看到任何關(guān)于這筆資金使用與管理方面的規(guī)定，相關(guān)配套措施也暫無出臺跡象。

從財權(quán)和財力來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)，沒有舉債權(quán)，也沒有獨(dú)立的主體稅種，其收入主要依靠共享稅。但按目前制度，共享稅的大頭均被中央及省取走，如增值稅收入按中央75％、地方25％的比例分享，企業(yè)所得稅收入則按中央60％、地方40％的比例分享。地方分享部分則再由省與縣市共享。

在廣東，從數(shù)據(jù)上看，中央和省級也在教育等基本公共服務(wù)的支出上占據(jù)很大比例。據(jù)清遠(yuǎn)市財政局副局長邵軍提供的數(shù)字，2010年，該市義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)合計投入1.825億元，其中中央和省投入1.51億元，市級財政投入0.099億元，縣（市、區(qū)）財政投入0.216億元。

但在1月26日結(jié)束的廣東省“兩會”上，有十多份建議和提案不約而同提出，“反對中央和省出臺各項政策要求地方配套資金的做法”。

來自湛江的人大代表陳亞汗表示，吳川縣每年為落實(shí)中央推行農(nóng)村義務(wù)教育減免雜費(fèi)政策、對種糧農(nóng)民實(shí)行種糧直補(bǔ)政策和提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)等，要配套資金1.2億元，“吳川本級一般預(yù)算收入若按正常計算，每年增長12％，增收財力不到4000萬元，無法應(yīng)對增人增支，更難應(yīng)付政策性增支。致使地方財政不堪重負(fù)，難以為繼�！�