據(jù)悉，在此之前，江蘇部分城市也曾搞過“三個集中”。

四川省社科院副院長郭曉鳴向《第一財經(jīng)（微博)日報》表示，成都平原是最好的農(nóng)業(yè)區(qū)域，但由于太分散，沒有形成較大規(guī)模的生產(chǎn)，當(dāng)時萎縮比較明顯，農(nóng)產(chǎn)品供給也面臨一些問題，糧食需要外調(diào)，因此，需要創(chuàng)建一些農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。此外，工業(yè)向園區(qū)集中也是由于工業(yè)分散沒有競爭力的狀況——全市當(dāng)時有100多個工業(yè)開發(fā)區(qū)，縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)無序競爭。

2003年，100多個工業(yè)開發(fā)區(qū)合并為21個，工業(yè)集中度達(dá)到70%以上；農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中與大規(guī)模土地整理工程項目結(jié)合，也使農(nóng)民生活環(huán)境得到改善。

現(xiàn)在，土地規(guī)模經(jīng)營率已超過50%，為規(guī)�；�的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了十分重要的土地基礎(chǔ)。

不過，就在全市范圍內(nèi)推進(jìn)“三個集中”時，成都開始觸碰到城鄉(xiāng)二元分割�！氨热�，原有城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃沖突，會涉及基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，還有農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)問題，這些都要暴露出來�！惫鶗曾Q說。

而且，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的背景下，“三個集中”的推進(jìn)也引發(fā)了一些問題，比如，少數(shù)合并后的工業(yè)園區(qū)在低成本征地條件下出現(xiàn)無序、大規(guī)模擴(kuò)張占地現(xiàn)象；部分農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中后，失去土地，持續(xù)生計問題難以得到解決；政府直接介入土地流轉(zhuǎn)過程中導(dǎo)致一些農(nóng)民土地權(quán)益受損等。

與此同時，在推進(jìn)“三個集中”的過程中，個別區(qū)縣試點(diǎn)“雙放棄”政策，即“農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇”。簡言之就是“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社�！薄�

不過，“雙放棄”政策試點(diǎn)沒多久就停了。郭曉鳴表示，因為只給農(nóng)民社保和住房是最低的生活條件，沒有給他發(fā)展空間，包括就業(yè)和未來生計。所以，這種選擇是比較危險的。

成都市統(tǒng)籌委政策法規(guī)處處長屈松也坦承，全國各地都有搞“三個集中”的，工業(yè)集中沒有什么爭議，但另外“兩個集中”有很好的效果也存在隱憂：第一，農(nóng)民是否自愿？第二，農(nóng)民在集中過程中權(quán)益是否得到了保障？“在‘三個集中’融合得比較好的地方，農(nóng)民得到了很大的實(shí)惠，但在其他一些地方，還是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，農(nóng)民雖然搬進(jìn)去了，但是不滿意�！�

“農(nóng)民的權(quán)益是否得到尊重和維護(hù)？作為試驗區(qū)，成都要為全國探索一條具有普適性的道路，就必須解決這個問題�！鼻�松表示，這是當(dāng)初就強(qiáng)調(diào)的。

郭曉鳴更表示，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，政府短期化行為、現(xiàn)有政績考核的內(nèi)在機(jī)制，地方政府總是潛在地希望將農(nóng)村的土地控制在政府手里。這是一個反復(fù)的過程，風(fēng)險始終存在。

確權(quán)、頒證

2007年年底，羊市街19號市委大院，成都市委書記李春城簽完一份文件后走出辦公室。這份文件就是成都市2008年“一號文件”，即《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)，進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》。

然而，這份文件在當(dāng)時卻是以“機(jī)密”件下發(fā)的。“‘一號文件’有所突破，有所創(chuàng)新，擔(dān)心一些不了解成都的人產(chǎn)生誤解�！背啥际袊�土局有關(guān)人士表示。這份文件可以歸結(jié)為五項內(nèi)容：開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記；創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制；推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；推動農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

換言之，成都要將農(nóng)村的土地和房屋像城市一樣確立權(quán)屬關(guān)系，并可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。顯然，這將與現(xiàn)行法律制度發(fā)生抵觸，尤其是在土地制度改革一直存在私有化和國有化爭論的大背景下，這場改革面臨的風(fēng)險和壓力巨大。

“成都獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后，沒有優(yōu)惠政策，只有先行先試的權(quán)利，要求在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破。”屈松表示，“我們系統(tǒng)分析了2003年到2007年的發(fā)展過程，總結(jié)反思什么是制約三農(nóng)問題的瓶頸�！�

“三農(nóng)問題盡管中央重視，連續(xù)出臺‘一號文件’，但結(jié)果不理想，以前‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，多予少取放活’，現(xiàn)在也不取了，還加大投入。最大的問題是在放活上，有空間或者沒有真正放活，導(dǎo)致三農(nóng)問題不能徹底改觀。因此，解決三農(nóng)問題必須創(chuàng)新理念和思路�！鼻�松說。

2007年6月獲批綜改區(qū)之后，9月成都市成立了統(tǒng)籌委，開始研究成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗的具體路徑�！爱�(dāng)時市領(lǐng)導(dǎo)參加的會議就有30次，進(jìn)行了各種測算，2008年春節(jié)前后更開了一場14天的研討會，市級各部門一把手封閉討論。”屈松介紹說，討論結(jié)果兩點(diǎn)：第一，試驗區(qū)的目的是解決三農(nóng)問題；第二，解決三農(nóng)問題突破口在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。”

屈松解釋說，農(nóng)村不像城市資源具有流動性，同時權(quán)屬關(guān)系也不清晰，土地、房屋都有限制，不能抵押、買賣，如果農(nóng)村有一套像城市那樣的完善的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民就可以參與市場競爭獲得財產(chǎn)性收入。

事實(shí)上，中國的改革就是從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)權(quán)制度改革開啟的，而城市、企業(yè)經(jīng)歷30多年的改革，已經(jīng)形成現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系，但是農(nóng)村“在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域再也沒有進(jìn)行過根本性的改革�！背啥忌缈圃焊痹洪L陳家澤認(rèn)為。

“確權(quán)完成就是還權(quán)的完成�！标惣覞烧J(rèn)為，這場改革就是延續(xù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革路線，并進(jìn)一步深化。這項制度改革首先是重新確權(quán)、頒證，農(nóng)民可以通過獲得的權(quán)證到銀行貸款、抵押、入股、流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)增值。

現(xiàn)在國家博物館收藏了都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民余躍的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。證書編號“510111”，這是中國第一份農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證。2008年2月18日，成都市市領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)工作組正式進(jìn)駐都江堰市。2月21日，都江堰市召開全市動員暨培訓(xùn)大會，正式啟動改革，鶴鳴村被確定為首個產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村。拉開了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。

由于長期以來權(quán)屬關(guān)系不明晰，確權(quán)是一個相當(dāng)艱難的過程。“宅基地和房屋比較好辦，但耕地難度很大。有農(nóng)業(yè)稅的時候，村民不愿意種地，不交稅又有糧食直補(bǔ)之后，又想要地�！柄Q鳴村村主任余躍介紹說。而且，很多年來，農(nóng)戶家庭人口發(fā)生了很大變化，人地矛盾突出難調(diào)和。

不僅如此，確權(quán)在技術(shù)上更面臨考驗。成都市關(guān)于確權(quán)的要求，要做到農(nóng)村的每塊土地都有主人，而且數(shù)據(jù)要精確。成都市國土局地籍處處長尹宏表示，全市承包土地大概有5000平方公里，如果要開展專業(yè)測繪，一個平方公里投入是8萬~10萬元，全市需要約5億元。后來借鑒土地二調(diào)的方法，城鎮(zhèn)采用1：500的實(shí)測技術(shù)路線，而農(nóng)村則采用調(diào)繪方式，先獲取衛(wèi)星影像圖，再修正成帶坐標(biāo)的正式影像圖，作業(yè)人員再根據(jù)這個圖實(shí)地核對。

這些實(shí)測相當(dāng)艱難�！耙皇谴迕裥〗M的權(quán)屬界線要調(diào)出來，二是地類圖斑，耕地、林地等要分別標(biāo)明；三是線狀地物，比如城鎮(zhèn)3米寬的路都有坐標(biāo)，但是農(nóng)村道路很小，就要量這根線的寬度，一條溝這里是2.5米，轉(zhuǎn)個彎就變3米了，還要打分界點(diǎn)。不僅道路，還有那么多田坎。成都總共幅員面積12121平方公里，最后總共地類圖斑206萬個，線狀地物是354萬個，這些都是作業(yè)人員一個一個量出來的�！币�宏表示。

截至2010年10月31日，成都市共頒發(fā)集體土地所有權(quán)證33806本，全部確權(quán)到村民小組；集體建設(shè)用地使用權(quán)證165萬本，土地承包經(jīng)營權(quán)證180萬戶，共991萬個地塊。尹宏介紹，政府總共投入了1.5億元。

災(zāi)后聯(lián)建

2008年5月12日，成都市準(zhǔn)備在鶴鳴村召開驗收會議。然而，汶川發(fā)生了地震。“當(dāng)時有人提出，地震之后，產(chǎn)改是不是要停止了？”都江堰市統(tǒng)籌局副局長何勁松表示，“當(dāng)時春城書記就表示，改革不能停，越是這個時間，越要加快�！�

事實(shí)證明，這個舉措對災(zāi)后重建非常有利。地震之后，都江堰召開全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會議，研究農(nóng)村重建問題。擺在面前的問題是，重建的巨額資金從哪兒來？最后得出結(jié)論：用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路重建，直接利用產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)果，引進(jìn)社會資金聯(lián)建。

這就是利用農(nóng)戶已經(jīng)獲得的土地房屋等各項權(quán)利與社會資本對接。包括三種方式：一是將宅基地交由聯(lián)建方，按照人均35平方米的標(biāo)準(zhǔn)修好住房后，農(nóng)民直接搬進(jìn)去�。欢�是企業(yè)對宅基地做好配套設(shè)施，比如水電氣路，然后由農(nóng)民統(tǒng)規(guī)自建；三是單戶聯(lián)建，就是單戶尋找到投資方自行建設(shè)，雙方協(xié)商分配房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)。

地震之后，本報記者在災(zāi)區(qū)看到很多要求聯(lián)建的廣告牌。比如，在都江堰市青城山鎮(zhèn)青田村四組村口新106省道旁的電線桿上，掛著一塊大木板，上面用紅漆寫著“海報：各界朋友，你們好，由于我們的房屋在地震中被毀損，根據(jù)黨和政府的重建政策，我們急需聯(lián)建�！焙�報落款處寫下四個人名及聯(lián)系方式。

楊永洪就是其中一名急需聯(lián)建受災(zāi)群眾。地震后，他家住在自己搭建的棚子里，由于濕熱很重，渾身長滿紅點(diǎn)子。因此，他希望能盡快找到和他或者和他們村組聯(lián)建的投資方。而這樣的聯(lián)建在都江堰受到廣泛歡迎。

在聯(lián)建政策下，聯(lián)建方可以獲得房屋產(chǎn)權(quán)證和集體建設(shè)用地使用證。2010年12月底，大觀鎮(zhèn)開始對聯(lián)建方發(fā)放土地和房屋權(quán)證。大觀鎮(zhèn)產(chǎn)改辦主任彭浩介紹，292戶小聯(lián)建，即農(nóng)戶一戶與投資方聯(lián)建，分享土地和房屋產(chǎn)權(quán)，1000多戶參與大聯(lián)建，即集中居住節(jié)余建設(shè)用地給投資方。

何勁松介紹，都江堰市總共吸引了接近40億元用于農(nóng)房重建，這些主要是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，緊鄰青城山風(fēng)景區(qū)。而平壩地區(qū)，聯(lián)建吸引力弱，則由政府保底，用土地綜合整治的辦法，掛鉤外區(qū)縣，每個資源確權(quán)后資源化，平等交換；還有成立國有獨(dú)資公司農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司，農(nóng)戶可以用擬建房屋、土地證作為抵押擔(dān)保，成都市農(nóng)投和都江堰市各投1億元，再與金融機(jī)構(gòu)對接，放大8倍達(dá)到16億元。而這一聯(lián)建同時吸引投資方對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資達(dá)到50億元。

陳家澤說，災(zāi)后重建極大推進(jìn)了產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。極重災(zāi)區(qū)根據(jù)資源比較優(yōu)勢通過產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新出一種盈利模式，就可以吸引市場主體，探索出災(zāi)后重建以及解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子。

只關(guān)注土地方面改革，模仿易走樣

2009年9月，中國革命歷史博物館又收藏了雙流縣瓦窯村一組村民按了手印的《瓦窯村1組關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的戶主大會的決議》，而開啟“包產(chǎn)到戶”的安徽小崗村手印協(xié)議也收藏在這里。

“‘長久不變’很有現(xiàn)實(shí)意義，我們現(xiàn)在已經(jīng)無法回避，這是更徹底的還權(quán)賦能�！背啥际蓄I(lǐng)導(dǎo)在一次該市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革聯(lián)席會議上指出�，F(xiàn)在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正在向縱深推進(jìn)。去年年底中央農(nóng)村工作會議也提出，盡快明確農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策含義和實(shí)施辦法，研究出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見。

成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革吸引了全國各地政府官員和學(xué)者的參觀學(xué)習(xí)。然而，很多人從自身利益的角度只看到了或者只關(guān)注在土地方面的改革，而這樣的學(xué)習(xí)模仿容易走樣。成都的改革是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，但又不完全是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，一系列改革隨之進(jìn)行。

比如，在“三個集中”推進(jìn)過程中，成都明顯感覺到城市和鄉(xiāng)村在管理體制上的分割。因此，成都對規(guī)劃、住房、交通、衛(wèi)生、社保等30多個部門，逐一進(jìn)行職能調(diào)整，在全國率先實(shí)行城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，例如，房管局變更為城鄉(xiāng)房管局，不但負(fù)責(zé)城市房產(chǎn)管理，也負(fù)責(zé)農(nóng)房管理，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證同權(quán)統(tǒng)一管理。

不僅如此，由于農(nóng)村居住環(huán)境改變，原來的鄉(xiāng)村已經(jīng)逐漸成為社區(qū)，這是成都新型城市化的一個標(biāo)志。在這一背景下，成都將農(nóng)村給予與城市一樣的公共服務(wù)管理。

2009年開始，成都實(shí)施村級公共服務(wù)和社會管理改革，每年為每個村安排20萬~30萬元專項資金，用于7大類59項村級項目建設(shè)。在國內(nèi)，這項改革是第一次將村級公共服務(wù)資金納入財政預(yù)算，第一次對村級公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類，初步構(gòu)建了一套城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和供給機(jī)制。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革雖然是“牽牛鼻子”，但沒有配套政策是很容易扭曲的。

郭曉鳴表示，成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是以土地確權(quán)為主線展開的，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)很多矛盾。都江堰市第一次確權(quán)試點(diǎn)就“確”不下去了，最后試點(diǎn)村鶴鳴村的方法就是采取實(shí)際丈量面積確權(quán)，把矛盾交給農(nóng)民自己解決，建立農(nóng)民議事會。

這種議事會制度從確權(quán)之后，逐漸成為成都農(nóng)村基層治理模式，不僅解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，而且還涉及到村務(wù)管理等其他內(nèi)容。這一制度是從每個村民小組推選社員代表，然后在村組設(shè)立村民議事會。

具體流程是：首先向每個農(nóng)戶發(fā)送、發(fā)放意見征求表，形成每戶的意見“今年應(yīng)該干什么”，然后再交由小組討論，這樣按照小組初審——議事會審議——村民代表大會審定——公示無異議的程序執(zhí)行。項目結(jié)束之后再評議考核。

2010年11月16日，成都發(fā)布戶改方案，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人員的自由流通，農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地等為代價，這為農(nóng)民進(jìn)城提供有利條件。在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，成都在醫(yī)療、教育等社會保障領(lǐng)域的改革也伴隨推行。因此，成都統(tǒng)籌委主任秦代紅才可以表示，通過深入推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的持續(xù)努力，成都城鄉(xiāng)居民所享受到的公共服務(wù)水平差已經(jīng)基本找平了，這就為成都推行戶籍改革、統(tǒng)一戶籍奠定了良好的基礎(chǔ)。

2010年，春節(jié)后的第一天，成都市召開深入推進(jìn)農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”大會�！八拇蠡�礎(chǔ)工程”就是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地綜合整治、村級公共服務(wù)及社會管理改革。

陳家澤表示：“這是系統(tǒng)工程，單兵獨(dú)進(jìn)的改革收益很小。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革解決要素流動的問題，土地綜合整治解決成本支付的問題，而公共服務(wù)和社會管理改革則是解決發(fā)展共享問題，基層民主是解決改革進(jìn)程治理結(jié)構(gòu)的問題�！�

最新數(shù)據(jù)顯示，成都市城鄉(xiāng)居民收入差從2002年的2.66：1降低到2010年的2.54：1。

從2003年開始推行以“三個集中”為核心的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，繼而又在2007年獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套試驗區(qū)，經(jīng)歷7年多試驗改革，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革取得明顯突破。

2010年11月17~19日，國家發(fā)展改革委副主任彭森率中央、國家部委聯(lián)合調(diào)研組赴成都市，就落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示精神，總結(jié)推廣成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)經(jīng)驗進(jìn)行專題調(diào)研。“成都經(jīng)驗”被寫進(jìn)“十二五”規(guī)劃。

成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗或成為探索解決“三農(nóng)”問題的突破口。梳理7年多來成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展脈絡(luò)，梳理“成都經(jīng)驗”的意義亦在于此。

“三個集中”：效果與隱憂

雙流縣彭鎮(zhèn)昆山社區(qū)已經(jīng)是成熟的社區(qū)，原來分散的幾個村莊的農(nóng)民都集中在這里居住。

2003年，為了興建彭鎮(zhèn)工業(yè)港，要進(jìn)行搬遷。充分征求村民意見后，開始規(guī)劃建設(shè)集中居住的小區(qū)。由于村民勞作半徑擴(kuò)大，又考慮到土地集中經(jīng)營，借鑒廣東等沿海地方的一些做法進(jìn)行土地集中流轉(zhuǎn)。

這就是以村組為單位，將分散的承包土地集中起來“出租”給企業(yè)，企業(yè)與農(nóng)民約定租金支付數(shù)額和方式，農(nóng)民也可就近到企業(yè)打工獲得工資性收入。這一做法使得農(nóng)民改善了居住條件，同時增加了收入。

彭鎮(zhèn)的做法收到比較好的效果，開始在全縣推廣，進(jìn)而受到成都市認(rèn)可，被濃縮成“三個集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。

現(xiàn)在，成都市很多區(qū)縣鄉(xiāng)村，都可以看到成片土地種植蔬菜瓜果，或者花卉苗木的。