于文軒則強調(diào)，僅僅靠立法本身是遠遠不夠的，強有力的法律實施、政策支持、技術(shù)支撐，以及良好的公眾意識和充分的公眾參與等因素，都是有效解決轉(zhuǎn)基因食品安全問題必不可少的條件。

從棉花、大豆到水稻，轉(zhuǎn)基因生物已經(jīng)悄然走進中國人的生活。不過，中國至今無法對轉(zhuǎn)基因生物及其制品的培育、流通進行有效監(jiān)管，導(dǎo)致違法成本低廉等重重問題。一個明顯的例證是，中國尚未批準轉(zhuǎn)基因水稻的大規(guī)模商業(yè)化種植，中國制造的米粉卻在過去幾年間屢屢被歐盟和日本檢測出轉(zhuǎn)基因成分。

據(jù)新華社報道，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會不久前在一份報告中呼吁國務(wù)院有關(guān)部門研究立法涉及的糧食轉(zhuǎn)基因管理問題，并爭取在2011年將《糧食法》草案提請全國人大常委會審議。目前，環(huán)保部正組織轉(zhuǎn)基因生物安全法起草工作，科技部也在為啟動轉(zhuǎn)基因生物安全立法做前期準備工作，商務(wù)部則建議結(jié)合《糧食法》起草加強對轉(zhuǎn)基因立法問題的研究。

不過，接受本刊記者采訪的相關(guān)人士透露，中國轉(zhuǎn)基因安全立法形勢并不樂觀。在環(huán)保部、科技部和農(nóng)業(yè)部等部門之間，不僅在各自審批與監(jiān)管的權(quán)限上出現(xiàn)沖突，甚至對于立法的必要性本身也存在分歧。

立法缺失

2001年6月，國務(wù)院公布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》（下稱《條例》）。次年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價、進口安全和標識的三個配套管理辦法。中國由此實施對大豆、玉米、棉花等轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標識制度，并對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和進出口活動實施全面監(jiān)管。

但無論是《條例》本身的局限，還是其執(zhí)法力度，都難以令人滿意。

中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)院首席科學(xué)家、國家生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家咨詢委員會委員薛達元教授說，雖然《條例》和農(nóng)業(yè)部配套辦法相繼頒布，但這些法規(guī)在地方上并未能得到嚴格實施。以中國已應(yīng)用多年的轉(zhuǎn)基因抗蟲棉為例，各地的轉(zhuǎn)基因抗蟲棉種子來源可謂五花八門、錯綜復(fù)雜。

薛達元還說，《條例》屬于行政法規(guī)，級別較低，轉(zhuǎn)基因生物安全管理需要更全面、更具有可執(zhí)行性的法律。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)院副教授于文軒也告訴本刊記者，在中國的轉(zhuǎn)基因生物安全法律框架中，目前的專門法規(guī)主要是有關(guān)部門從本部門管理角度制定的法規(guī)和規(guī)章，并沒有一部從整個轉(zhuǎn)基因生物安全角度出發(fā)的綜合性立法，容易導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)管理和管理規(guī)范缺失。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理立法盡管存在一些問題，但相對而言較為完備，林業(yè)轉(zhuǎn)基因生物、轉(zhuǎn)基因食品藥品等方面則相對被忽視。

“綠色和平”曾多次稱，轉(zhuǎn)基因大米和米粉已經(jīng)非法進入湖北、湖南、廣東、福建等地市場，普通消費者在不知不覺中就會輕易地購買到違法產(chǎn)品。負責(zé)食品與農(nóng)業(yè)項目的工作人員方立峰對本刊記者說，中國現(xiàn)有涉及轉(zhuǎn)基因的法律框架，對預(yù)先防范風(fēng)險的原則體現(xiàn)得不夠，而且商業(yè)化審批只注重短期研究，不重視長期影響，其決策過程也缺乏公眾參與，所有這些都應(yīng)該通過立法得以體現(xiàn)。

國際壓力

正如氣候變化國際談判勢必增加中國國內(nèi)的溫室氣體減排壓力，中國參與的轉(zhuǎn)基因生物國際公約，也將倒逼中國政府部門對轉(zhuǎn)基因生物安全嚴加監(jiān)管。

1992年，中國作為第一批締約方簽署了聯(lián)合國《生物多樣性公約》。在此框架之下，各國于2000年在加拿大通過《卡塔赫納生物安全議定書》（下稱《議定書》）。這是一份具有法律約束力的國際文件，其中涉及到轉(zhuǎn)基因生物安全問題。2005年，中國國務(wù)院終于批準了該議定書。

在對待轉(zhuǎn)基因食品安全的態(tài)度上，從《議定書》到歐盟的法律框架，均采取風(fēng)險預(yù)防原則，主張即使科學(xué)上沒有確鑿證據(jù)證明該危害必然發(fā)生，也應(yīng)采取必要預(yù)防措施，以盡量減少潛在風(fēng)險。美國則堅持實質(zhì)等同原則，認為除非能夠證明轉(zhuǎn)基因食品存在風(fēng)險性，否則即認定其與傳統(tǒng)食品在實質(zhì)上是等同的，不存在風(fēng)險。

根據(jù)《議定書》要求，對于包括轉(zhuǎn)基因生物在內(nèi)的、缺乏科學(xué)定論的改性活生物體，進口方可要求出口者提供相關(guān)資料、進行風(fēng)險評估，并做出是否進口和延長審理期限的決定。

由于各國在違約賠償問題上沒有達成一致，這份國際法律文件實際上缺乏執(zhí)行力。直到2010年10月，在日本名古屋召開的《議定書》第五次締約方會議上，才通過補充協(xié)議，規(guī)定締約方可要求直接或間接管理轉(zhuǎn)基因生物的所有者、開發(fā)者、生產(chǎn)者、進出口者等肇事者恢復(fù)原狀并負擔(dān)相關(guān)費用；締約方有必要根據(jù)國內(nèi)法律制定財政措施，以便為預(yù)防損失而建立保險和基金等。

參加了這次會議的環(huán)保部自然生態(tài)保護司生物安全管理處王捷處長表示，《議定書》至此才有了真正可操作的基礎(chǔ)。

該補充協(xié)議還需40個國家的通過才有效。業(yè)內(nèi)人士指出，中國國內(nèi)的立法進度顯著落后于國際公約，也意味著中國可能承擔(dān)更大的賠償風(fēng)險，中國可能付出的代價也未必低于轉(zhuǎn)基因食品所帶來的眼前利益。

于文軒介紹說，歐盟已經(jīng)在立法上分別從新食品和新食品成分、由轉(zhuǎn)基因生物制成的特定食品的強制標識等方面進行了規(guī)范。即便是同為發(fā)展中國家的印度，其2005年頒布的《食品安全和標準法》中已有針對轉(zhuǎn)基因安全的具體規(guī)定。此外，日本、美國、巴西、韓國等國家和中國臺灣地區(qū)也制定并實施了有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全的立法。

有觀點認為，海外市場準入對于中國轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化的經(jīng)濟影響不可低估。根據(jù)歐盟委員會每周公布的歐盟食品飼料快速警報，從2006年9月起，包括法國、德國在內(nèi)的六個歐盟國家發(fā)出了16個涉及中國米制品含轉(zhuǎn)基因成分的通報，產(chǎn)品涉及米粉干、大米蛋白等。日本政府部門也曾公開稱，中國部分米制品中含有未經(jīng)批準的轉(zhuǎn)基因大米成分，并要求相關(guān)公司召回流入市場的產(chǎn)品。

“綠色和平”表示，當(dāng)海外市場啟動控制措施后，其對中國出口企業(yè)的影響不僅局限在產(chǎn)品的直接銷售層面，還有可能影響企業(yè)的整個營銷體系。

眾口難調(diào)

立法保證轉(zhuǎn)基因生物及其制品的安全，似乎是順理成章的事情。這既可以防范轉(zhuǎn)基因生物對人體健康和生態(tài)環(huán)境的可能不利影響，也有利于中國維護自身貿(mào)易利益、全面履行生物安全國際法義務(wù)。但在實際的立法操作過程中，阻力重重。

薛達元對本刊記者說，環(huán)保部門一直在做研究，希望推動立法，但立法過程一直進行不下去，主要是農(nóng)業(yè)部門的反對聲音很大，他們覺得現(xiàn)有的法律已經(jīng)足夠了。

王捷告訴本刊記者，目前有關(guān)轉(zhuǎn)基因安全的法律規(guī)定只涉及農(nóng)業(yè)，這是因為當(dāng)時制定時比較匆忙，許多方面沒考慮進去，包括轉(zhuǎn)基因作物的環(huán)境釋放問題等。他表示，在審批過程中，不能農(nóng)業(yè)部一家說了算。國際上對于轉(zhuǎn)基因安全立法工作在全面推進，中國作為締約國已經(jīng)有了承諾，“國內(nèi)還是這種狀況，就很麻煩。”

當(dāng)然，在薛達元看來，即便是出臺一部專門的法律，也不可能由環(huán)保部來統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)基因生物安全，因為國內(nèi)沒有任何法律賦予環(huán)保部這個職能，就算是環(huán)保部牽頭，也要與其他部門合作。

科技部農(nóng)業(yè)與農(nóng)村司農(nóng)業(yè)處處長許增泰也表示，雖然從科技部的角度希望有一部專門的法律保障來轉(zhuǎn)基因安全，但幾個部委之間的協(xié)調(diào)難度很大。