“糧食播種面積穩(wěn)定在16億畝以上，綜合生產(chǎn)能力達(dá)到5.4億噸以上�！�

近日，國家農(nóng)業(yè)部公布了《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》(下稱規(guī)劃)，規(guī)劃要求堅持把保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品[14.87 -0.20% 股吧 研報]有效供給作為首要任務(wù)。

農(nóng)業(yè)部政法司司長張紅宇認(rèn)為，雖然我國已實現(xiàn)糧產(chǎn)七連增，但未來糧食的供給仍處于“總量平衡、豐年有余”的緊平衡狀態(tài)。但糧食增產(chǎn)的潛力依然存在。

為了保糧食安全，此次規(guī)劃提出優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)、推動生產(chǎn)要素向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、加快構(gòu)建“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局等措施。

不過，在中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究院副院長鄭風(fēng)田看來，農(nóng)業(yè)部在此次規(guī)劃中制定了很多數(shù)量型的目標(biāo)，但完成這些目標(biāo)的手段，農(nóng)業(yè)部并不一定掌控，“例如，農(nóng)產(chǎn)品價格是發(fā)改委說了算，土地政策是國土資源部在管，涉農(nóng)資金要財政部來撥”，所以很多規(guī)劃難免“一廂情愿”。

中國社科院農(nóng)發(fā)所研究員李國祥也認(rèn)為很多涉農(nóng)規(guī)劃缺乏“頂層設(shè)計和統(tǒng)籌考慮”，往往是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，在宏觀調(diào)控上，政府部門則是“急來抱佛腳”，反而是越調(diào)越糟、越控越亂。

此次規(guī)劃在社會關(guān)注度頗高的土地管理制度改革上著墨不多，仍然延續(xù)了十七屆三中全會的一些說法，并無多大突破和創(chuàng)新，不過這也許與農(nóng)業(yè)部在此問題上并無多大“話事權(quán)”有關(guān)。多位受訪專家皆表示了目前土地制度正在逐步“收緊”的觀點。

繞不過去的糧食安全

關(guān)于國家糧食安全，有關(guān)部門一直以來的基調(diào)就是“這是農(nóng)業(yè)的頭等大事，解決糧食問題要立足國內(nèi)”。此次規(guī)劃不例外地開章明義就提到：“解決好13億人口吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須把確保國家糧食安全放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，堅持立足國內(nèi)保障基本自給的方針”，并對此做了數(shù)字化的任務(wù)分解：糧食播種面積穩(wěn)定在16億畝以上，綜合生產(chǎn)能力達(dá)到5.4億噸以上；棉花、糖料總產(chǎn)量分別達(dá)到700萬噸和14000萬噸以上，油料總產(chǎn)量達(dá)到3500萬噸。

可資對比的是，按照官方的統(tǒng)計數(shù)字，上述各項2010年的數(shù)字分別是16.48、5.0以上、596、3230。由此可知，在目前各地爭相圈地占地的情況下，糧食播種面積要保證不減少，壓力巨大。

在保住耕地方面，規(guī)劃提出要認(rèn)真貫徹落實耕地保護(hù)和節(jié)約用地政策，完善耕地保護(hù)機(jī)制，確�；�本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。防止以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地。嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量建設(shè)和管理。

因此，糧食要增產(chǎn)，只能從提高農(nóng)民種糧積極性、提高單產(chǎn)和優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)等方面入手。

不過，鄭風(fēng)田認(rèn)為，為了守住耕地的紅線、保證糧食安全，付出的代價也是不少：一些本不該種地的灘涂、草地開發(fā)成耕地導(dǎo)致土地鹽堿化、荒漠化加劇；“旱改水”之后農(nóng)作物對水的需求增大導(dǎo)致已經(jīng)嚴(yán)重超采的地下水更形枯竭。

土地管理制度有收緊之象？

此次規(guī)劃在土地管理制度改革方面著墨不多，僅表示，做好農(nóng)村承包土地確權(quán)、登記、頒證工作，穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，依法落實農(nóng)民承包土地的各項權(quán)利。按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求，推進(jìn)征地制度改革，進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，嚴(yán)格限定在依法取得的經(jīng)營性用地范圍內(nèi)。

不過從近期的政策風(fēng)向來看，未來的土地政策有“收緊”之向。

中共中央政治局8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進(jìn)行第三十一次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記胡錦濤提出當(dāng)下和今后要做好切實堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、切實實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、切實維護(hù)群眾土地合法權(quán)益、切實推進(jìn)土地管理制度改革四項工作。

李國祥表示，2008年，十七屆三中全會提出逐步放開集體建設(shè)用地市場和不同所有權(quán)的土地實行“同地、同價、同權(quán)”的目標(biāo)，這兩年來一些地區(qū)也逐步在探索和試點之中。但近期由于物價上漲壓力傳導(dǎo)過來，導(dǎo)致保糧食安全的任務(wù)顯得日益重要，因此本有所松動的土地政策也面臨收緊之勢。

鄭風(fēng)田則表示，逐步放開和“三同”應(yīng)該是未來的趨勢，但由于地方政府在執(zhí)行土地政策時短視化、趨利化，一旦放開，廣大農(nóng)民的利益將嚴(yán)重受損，目前各地出現(xiàn)的“強(qiáng)拆”現(xiàn)象將更形嚴(yán)峻。

在社科院農(nóng)發(fā)所宏觀室主任黨國英看來，放開的前提是“用途管制”，在嚴(yán)格的用途管制下，才不至于形成放開的土地都去建商品房導(dǎo)致糧食安全面臨威脅的局面。

在未來土地政策的風(fēng)向上，黨國英表示，并無收緊或放寬的“一刀切”，而應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，即根據(jù)各地已用地情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、用地需求等因素綜合考慮，制定差別化的土地政策。

據(jù)悉，國土資源部和國家發(fā)改委正在就全國實行土地差別化政策做緊張調(diào)研，將于今年年底前出爐調(diào)研報告。

黨國英認(rèn)為，實行差別化的土地政策，一方面可通過土地利用結(jié)構(gòu)來調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，另一方面也可以促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，確�！�18億畝耕地紅線”。決策層未來或希望以此來構(gòu)建更加靈活的差別化土地調(diào)控政策體系。